《外交事務》:不受限制的總統權力

在某種意義上,唐納德·特朗普可能是美國有史以來最不走尋常路的一位總統。還未上任時,他的種種言行就已經屢次震驚美國和全世界的媒體與民眾;上任后,這位從未有過從政經驗的總統更是“刷新”了人們對于總統權力的認知:在美國與墨西哥邊境修建阻攔非法移民的高墻;退出跨太平洋伙伴關系、巴黎協定和伊核協議;貿然宣布對眾多貿易伙伴加征高額關稅,甚至威脅要退出WTO。令人跌破眼鏡的是,以上每一項決定的實施仿佛都“暢通無阻”,雖然國內國外早已罵聲一片,卻沒有任何實際的阻攔和反對。人們不禁要問:為何在以權力制衡和政治監督聞名的美國為何會出現這種局面?本文作者通過論述幾十年來美國立法機關、行政機關、盟國和國際組織對總統權力限制的不斷下降,為這個問題提供了一種可能的答案。本文發表在《外交事務》(Foreign Affairs),原文標題The Roots of Trump’s Unconstrained Presidency。

《外交事務》:不受限制的總統權力

圖:美國總統唐納德·特朗普與加拿大首相特魯多、法國總統馬克龍。圖源:本文

在唐納德 · 特朗普 (Donald Trump)的時代,人們覺得他仿佛擁有單槍匹馬改變美國的全球政策的權力。自從就任美國總統以來,特朗普已經單方面做出了一系列后果深遠的決定。他退出了跨太平洋伙伴關系(Trans-Pacific Partnership);退出了關于氣候變化的巴黎協定和伊核協議;他對加拿大、中國、墨西哥和歐盟加征關稅。6月,他把G7峰會攪了個天翻地覆,使加拿大總理賈斯汀·特魯多(Justin Trudeau)蒙羞,并讓美國退出了G7集團的聯合公報。7月他訪問歐洲引發了更多外交事故,參加北約在布魯塞爾舉行的峰會時,人們對他是否忠于北約組織產生了懷疑——畢竟,他和俄羅斯總統弗拉基米爾·普京(Vladimir Putin)共同舉行了其樂融融的新聞發布會。

以上每一個選擇都引發了憤怒的反響,但幾乎沒有遭遇什么真正的阻力。例如,事實已經證明,國會無法阻止總統針對中國和美國的盟友發動貿易戰。雖然特朗普聲稱有一個神秘的“國中國(Deep State)”阻礙他的行動,但美國政府的龐大官僚機構對于總統蹩腳地否認俄羅斯干涉選舉僅僅是袖手旁觀。甚至美國最密切的盟友也未能通過商談阻止特朗普退出幾十年來由美國主導的自由國際秩序體制。為什么這樣一個以監督和制衡著稱的政治體制能夠讓某個個人如此肆意妄為呢?

事實上,這不止是特朗普的問題,它甚至超越了近年來記錄詳盡的總統權力擴張趨勢。對于總統權力的限制——不僅來自國會,還來自官僚機構、美國的盟友和國際機構——數十年來一直在受到侵蝕。這些限制就像肌肉:一旦萎縮,就必須在競爭者重回比賽之前恢復。特朗普目前展示出的行動自如的自由狀態并不是他自己創造的——他所做的僅僅是揭示了阻止這種狀態是多么困難。

 

在國會內部,議員們的外交政策專門知識日益匱乏,加上不斷加強的政治極端化趨勢,使得立法者監督行政部門的能力不斷下降,即使他們有這樣的意愿也難以實現。與此同時,由于決策權集中于白宮和國會,政府機構不再有動力培養和運用自己的專門知識,對外交政策的監督也松懈了。美國的盟國已深深介入美國的國內黨派政治,以至于他們也難以監督總統的外交政策。同樣,后冷戰時代,美國總統規避國際機構的監管已成為常態。

展望未來,遏制總統權力擴大的種種措施不僅要面對特朗普帶來的損害,還要面對這些損害暴露出的深層問題:負責限制總統權力的機構正在不斷失去這么做的意愿和能力。許多人都言之鑿鑿地指出總統的權力需要受到監管,尤其是9·11事件之后。但現實是,國會很難改變它在外交政策中發揮的作用,其他傳統上約束總統權力的機構也無法做到這一點。可能需要一次巨大的沖擊才能改變現狀——例如中國的崛起,或者體制的重塑。

《外交事務》:不受限制的總統權力

圖:美國總統唐納德·特朗普與加拿大首相特魯多、法國總統馬克龍。圖源:本文

擅離職守的立法者

憲法賦予國會在貿易和使用軍事力量等議題上限制總統的能力。雖然針對總統外交政策的正式投票很少,但立法部門可以采取其他一些非正式的方式監督總統。參議院和代表可以舉行聽證會,開展辯論并公開對公眾審查的決定。他們還可以促使總統預測國會對政策的反映,如此一來,總統就會在國會審查自己之前首先審查自己——這是一種無形但卻重要的監督方式。舉例而言,他可能會對一些有爭議的國際協議的細節進行重新考量,以確保國會議員不會提出異議。

但自從冷戰結束,特別是自90年代中期以來,對美國外交政策的監督顯著下降了。正如政治學家琳達·福勒(Linda Fowler)所言,“參議院及其國家安全委員會犯了一些錯誤。”兩個負責監督外交政策和國家安全的參議院委員會——外交委員會(Foreign Relations Committee)與武裝部隊委員會(Armed Services Committee)舉行的聽證會越來越少(無論公開聽證還是秘密聽證皆是如此),對于主要外交政策的監管顯著下降。例如,對阿富汗和伊拉克戰爭的監管比起冷戰時期的軍事干預就顯著下降了。

為什么會出現這種下降呢?黨派主義的興起是一個重要的原因。雖然外交政策與政治從來不是完全隔絕的,但是20世紀70年代開始,政治極化趨勢開始抬頭,而在90年代之后則急劇上升。如今,國會議員們基本只支持自己所屬的黨派。在統一政府時期,這意味著對總統的絕對尊重。而在分裂政府時期,則意味著國會的僵局。這兩種情況對于國會發揮監督作用都是不利的。

立法者對于外交政策的細節越來越缺乏興趣。政治極化同樣使總統有理由在制定外交政策時忽略國會的意見。正如政治學家肯尼斯·舒爾茨(Kenneth Schultz)指出的那樣,如果國會成員不愿意超越自己的陣營,就“難以使雄心勃勃或有風險的計劃獲得跨黨派的支持,特別是動用軍事力量或者締結條約”。因此,總統選擇了替代正式機制(如批準條約)的其他方案,例如行政協議(executive agreement)。想想伊核協議:2015年,奧巴馬總統曾擔心由共和黨控制的國會不會批準他與伊朗簽訂正式條約,因此他退而求其次,制定了一項行政協議(正因如此,特朗普可以輕而易舉地撕毀這項協議)。

另一種削弱國會影響力的趨勢是國會對外交政策和國家安全的專門知識的下降。簡單來說,在過去,立法者對外交政策的了解比現在更多。專門知識加強了國會“正式和可見的作用,因為各委員會可以更好地監督行政部門”。專門知識同樣可以加強國會“無形的約束總統權力的手段”。總統必須考慮經驗豐富的委員會主席或成員會如何評估一項政策。例如,在越南戰爭升級的最初過程中,林登·約翰遜(Lyndon Johnson)總統謹慎地取得了強大的委員會領導層的支持,例如1959年至1974年領導外交關系委員會的參議員J.威廉·富布萊特(J. William Fulbright)。福布萊特。1964年,富布萊特帶領參議院通過了東京灣決議,但兩年后,他的鑒定聽證會使得公眾輿論開始反對戰爭。

國會的專門知識有利于兩黨共同制定一些嚴肅政策,從而對總統形成助力。一個很好的例子就是《合作威脅減少方案》(Cooperative Threat Reduction Program),是一個在前蘇聯確保安全地拆除大規模毀滅性武器的倡議。來自佐治亞州的民主黨參議院薩姆·納恩(Sam Nunn)和印第安納州的共和黨參議員理查·盧加(Richard Lugar)在冷戰時期是擁護武器控制協議的堅定分子,他們于1991年共同提出了一項針對年度國防法案的修正案。布什政府最初反對這項法案,因為它將此前授權的5億美元預算用于其它目的,但是納恩和陸盧加的這項提案仍在參議院獲得了86票的多數支持。他們的法案之所以能夠通過,是因為當時的黨派極化趨勢仍然是可控的,而且兩位參議員都是受人尊重的國防和外交政策專家。

這個提案是國會專家立法的頂峰。從此以后,立法者對于外交政策的細節越來越不感興趣。1994年,一群新當選的國會共和黨議員甚至驕傲地宣布,他們連護照也沒有。

有很多因素可以解釋專業知識下降的問題。參議員在委員會當中的角色發生了變化。參議員加入了更多的委員會,如此一來擴大了自己的影響面,但是相應地,深度卻下降了。媒體也面臨著碎片化和預算下降的問題,對于重要的委員會的關注不足,尤其是參議院外交委員會和眾議院外交事務委員會,因此削弱了它們在國會山的聲譽。人員變動率增加導致資歷普遍下降,特別是參議院的外交關系委員會中,可以在復雜議題上領導其他議員的專家減少了。再加上黨派極化和國會僵局,這些都減少了國會的活躍程度,也抑制了其成員發展專業知識的動力,結果就是國會的專門知識明顯減少了。

 

國會監督長期下降的一個轉折點是9·11事件之后,國會通過了授權使用武力決議(Authorization for Use of Military Force,AUMF)。這項措施旨在打擊恐怖主義,但被此后歷任總統進行了泛化的解釋。近17年來,AUMF是美國在中東擴大軍事行動的法律依據,許多行動也與其原本的意圖相關,但議員們并沒有表現出對新的AUMF的興趣,后者將在美國在索馬里、敘利亞、也門等地的反恐行動中構成對總統權力的限制。這是因為,目前的政策事實上對許多國會成員有利:可以使他們免于對軍事行動投票——畢竟,這種投票總是有風險的,再次競選時議員可能要為自己的決策承擔責任。目前的規定讓他們可以聲稱這些軍事行動完全合法,從而免于根據自身的判斷選擇立場。

2013年8月,奧馬巴決定尋求國會批準以便在敘利亞使用武力,作為對其政權使用化學武器的回應。乍看之下,這是尊重國會的標志,但事實上它暴露了立法者對于發動戰爭的決策能力已經顯著下降。奧巴馬甚至無法獲得英國的支持,于是他宣布將在發動攻擊前尋求國會的授權。除了一小部分共和黨議員堅持總統必須獲得立法部門批準才能攻擊敘利亞以外(而2017年特朗普這么做的時候,他們就不這么說了),大多數議員都急于與這場辯論撇清關系,顯示出國會在這個議題上已經淪為一個邊緣化的機構。正如奧巴馬的副國家安全顧問本·羅茲(Ben Rhodes)在回憶錄中所述,總統發動了一場明知不會通過的投票,而這將反映出立法者對美國擴大在中東的軍事干預持反對態度(后來的事實證明這個議題仍有討論空間,在俄羅斯的督促之下,敘利亞承諾放棄化學武器)。

在貿易問題上,國會也不愿與總統同心協力。盡管對特朗普的貿易保護措施心存疑慮,但民主黨和共和黨議員基本上都放棄了這個議題。今年6月,參議院外交關系委員會主席、來自田納西州的共和黨議員鮑勃·科克爾(Bob Corker)提出了一項議案,要求總統在以國家安全名義頒布的關稅實施前尋求國會批準。但是他沒能獲得本黨議員的足夠支持,因為中期選舉馬上就要來臨,沒人愿意反對特朗普。

仍有一些堅定的外交政策專家試圖提升立法部門的影響力。例如,2017年,國會批準對俄羅斯實施額外制裁,與總統的意愿背道而馳。但是總體來說,國會放棄了在外交政策和貿易上的權力,將其讓渡給了行政部門——如果它日后想要收回這些權力,可就不容易了。

邊緣化的官僚體系

《外交事務》:不受限制的總統權力

圖:美國國務卿邁克·波普洛(Mike Pompeo)在國會外交委員會的聽證會上作證。

美國在一個世紀以前崛起,成為世界強國,因此需要強大的內政與外交服務從而管理好與其他國家的關系。知識豐富、有經驗的官僚可以為沖動性的變革充當緩沖。當然,總統有時會發現官僚機構并不買自己的帳,這讓人感到沮喪。例如,哈里·杜魯門總統(Harry Truman)就曾抱怨說,國務院那些“過分注重形式的小伙子”沒能落實他的政策。但是近幾十年里,削弱國會的力量同樣削弱了官僚機構監督總統權的能力。

 

杜魯門總統于1947年頒布了《國家安全法令》,創建了國家安全理事會。從那之后,總統們就試圖淡化國務院中職業官僚的地位,使白宮內部在面對國家安全理事會人員時的政治立場更加一致。繼約翰·F·肯尼迪(John F. Kennedy)總統采取以白宮為中心的外交策略后,理查德·尼克松(Richard Nixon)總統的國家安全顧問亨利·基辛格(Henry Kissinger)更是將官僚機構排除在某些重要舉措之外,例如與中國政府接觸以及與蘇聯進行軍備控制會談。卡特政府期間的國家安全顧問茲比格紐·布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)將白宮在外交政策上的支配地位延續了下去,例如,不讓國務院參與1978年與中國關系正常化的一系列談判。

雖然羅納德·里根(Ronald Reagan)總統任期內,喬治·舒爾茨(George Schultz)領導的國務院在一段短暫的時間內重新被賦予了權力——某種程度上,是通過兩個任期內改選6位國家安全顧問完成的——但是在老布什(George H. W. Bush)任期內,權力的鐘擺又回到了原處。老布什有一位強勢的國務卿,詹姆斯·貝克(James Baker),他削弱了官僚機構的權力,僅依靠一小撮政治人物負責重要政策的實施,例如東德西德統一,以及以巴和平進程等。隨后的三任行政機構穩步擴大了國家安全委員會,每一位總統任內,其人員規模都增加了一倍。老布什任上,國家安全委員會僅有50名員工;比爾·克林頓(Bill Clinton)在任時增長為100人,小布什在任時為200人,而奧巴馬任期內則增長到400人。國家安全委員會不再只作為政策的協調機關而工作,它同樣負責實施政策,這在很大程度上是以犧牲國務院的工作人員為代價的。甚至連五角大樓的工作人員都覺得權力過度了。前國防部部長羅伯特·蓋茨(Robert Gates)抱怨“白宮對軍事事務管得事無巨細”。

強大的國家安全委員會或許會對總統有用,但是它削弱了官僚機構提供強大、獨立的專業知識的能力。總統選擇自己的內部人員,由他們負責白宮的行動,往往是由于這些人更加忠誠,但他們未必具備制定政策的經驗。例如,克林頓在共和黨行政機構工作了12年后上臺執政,他的白宮團隊經驗不足,艱難地制定實施針對波斯尼亞、海地和索馬里的政策。但是,白宮制定和實施的政策越多,行政官員利用自己的專業知識填補空缺的動力就越少。如果行政官員甚至都不能插手政策的制定和實施,為什么還要自找麻煩呢?

在阻止總統將外交政策機制完全移交給白宮的過程中,國會發揮了一定的作用,但是官僚機構的監管力量卻被削弱了。冷戰期間,總統的快速行動能力變得日益重要,因此國會默許了總統權力的擴大,這種權力不僅超過了國會,也超過了官僚機構。政治學家西恩·吉爾邁德(Sean Gailmard)和約翰·派蒂(John Patty)認為,如果國會不能約束總統,他們退而求其次的選擇就是“確保總統的政策選擇建立在可信賴的建議之上”。如果總統將外交政策的制定權集中在白宮,并主要聽取白宮官員的意見,那么國會至少需要首席執行官作出明智的決策。國會很難限制國家安全委員會人員的增長。

然而,美國政府官僚機構的其中一部分卻經歷了增長而不是衰落:這就是五角大樓。尤其是自9·11事件以后,美國的外交政策一直在穩步地軍事化,國會對五角大樓的撥款越來越高,但卻沒有隨之強化監管。這一變化的主要受害者就是國務院。在非洲、拉丁美洲和中東地區的雙邊關系中,區域軍事指揮官可以輕易否決美國大使。軍方確實有能力快速開展行動,但風險是,目前的政策過分傾向于用武力解決問題。正如國防部長詹姆斯·馬蒂斯(James Mattis)所說,“如果國務院不能得到足夠的資金,我就要多買些彈藥了。”

盡管出現了這些趨勢,但多年來美國國務院仍然保持著豐富的專門知識,這使得它有能力影響總統的決策。但是,在特朗普的第一國務卿雷克斯·提爾森(Rex Tillerson)的領導下,行政部門對國務院的蔑視達到了頂點。副國務卿和助理國務卿的職位長期空缺。2017年12月,美國外交協會主席、前任大使芭芭拉·斯蒂芬森(Babara Stephenson)表示,自1月以來,美國外交工作人員中已經有60%的大使離職。雖然國會強烈抗議,提爾森還是否決了用于打擊俄羅斯和恐怖主義宣傳的預算支出。他甚至支持削減自己部門的預算(這也是國會所不允許的)。提爾森的繼任者邁克·波普洛(Mike Pompeo)在5月宣布他將終止美國國務院的招聘凍結狀態,使國務院重獲生機,但直到7月,他仍然沒有兌現這一承諾。

盟友不再:無法依賴的同盟國

《外交事務》:不受限制的總統權力

圖:德國首相默克爾、法國總統馬克龍與特朗普進行交談。

在國會和國內官僚機構的權力不斷下降的背景之下,盟國磋商是對總統外交政策進行監督的一種重要方式。二戰之后,美國與其盟國在各種重大決策上都有著密切的合作,并經常考慮盟國的國內需求。某種程度上,這種尊重是必要的,目的是在蘇聯的威脅面前保持統一。總統們很清楚,如果世界上最強大的國家隨意展示它的實力而不考慮其它國家的感受,就會引起反感。因此,美國的盟友可以在很大程度上形成對美國權力的監管。

在20世紀40年代后期,執行馬歇爾計劃的談判中,杜魯門允許英國對其殖民地和領地維持特權貿易,從而避免跨大西洋聯盟出現裂痕。70年代末,美國通過北約的“雙軌”決定向西歐盟國保證,美國將在歐洲部署遠程核威懾力量,同時與蘇聯進行軍備控制談判。1990年伊拉克入侵科威特后,貝克(Baker)飛往全球各地與聯合國安理會中許多國家的元首或外交部長會面(其中許多國家為最終的軍事行動派出了軍隊)。老布什則四處協調關系,確保聯合國決議得以通過,如果伊拉克不離開科威特,就使用武裝力量。貝克后來承認,當時美國軍隊已經準備向伊拉克軍隊進發并拿下巴格達,行動之所以被叫停,部分原因就是擔心這樣做會破壞國際聯盟的合作。

但是進入20世紀90年代后,美國越來越相信,作為地球上唯一的超級大國,它既有能力也有義務按照自己的喜好改變世界。90年代末,美國的盟友感到自己被任意擺弄,法國外交部長于貝爾·韋德里納(Hubert Vedrine)就曾充滿諷刺地稱美國是一個“超級強國”。聯合國對美國權力的限制也不斷下降,這在很大程度上要歸功于國會中的共和黨議員對該組織的不懈反對。

1999年科索沃戰爭中,克林頓完全繞過了聯合國,因為他知道中國和俄羅斯會對相關決議行使一票否決權。但他仍然通過北約領導美國的軍事行動,以增強其合法性。美國自愿地通過北大西洋理事會的審查進程和北約的政治決策機構進行目標行動。此處特別要提到的是,由于法國的反對,美國一系列行動的開展被延緩了。

小布什上臺后,把單邊主義帶到了新的高度。但他確實曾尋求最低程度的同盟國掩護,使入侵伊拉克的行動正當化。他甚至試圖通過第二次聯合國決議使英國首相托尼·布萊爾在國內獲得支持。2002年年底通過的第一項決議是對薩達姆·侯賽因(Saddam Hussein)的最后通牒,給了他遵守伊拉克裁軍協定的最后一次機會,但并未特別授權針對伊拉克開戰。法國和俄羅斯表示他們將否決第二項決議后,小布什宣稱他要通過一個“意愿一致的聯盟”行事。完全獨立地行動還是太過火了一點。對伊拉克的入侵是一個典型的例子,體現了美國無視其最親密的盟友的意見。這次事件的影響之一就是美國同盟走向政治化,支持美國發動戰爭的國內人士猛烈抨擊那些不贊同開戰的國家,例如法國(一位共和黨議員甚至督促國會餐廳把“法國薯條”改名為“自由薯條”)。

奧巴馬任上的基調是修復美國與外界的關系。作為總統,他使盟國和國際機構重新在美國外交政策的制定中發揮作用。但是這種關系的裂痕已經出現了;從前那種無論誰入主白宮都會遵守對盟國基本承諾的局面已經一去不復返了。這些承諾越發成為了黨派辯論的對象。2011年,奧巴馬決定通過北約干預利比亞,并取得了聯合國安理會的授權。但共和黨人并不支持盟友的加入,而是指責奧巴馬“幕后操盤”,這是一位顧問對于這種戰略的描述。后來,他與伊朗就核問題談判并達成協議時,共和黨人對于美國盟友的支持并不買賬,這顯示出盟國在促進美國國內形成共識方面的作用逐漸下降。

如果美國政界繼續帶著這種黨派偏見看待美國同盟,正如政治學家丹尼爾·德萊茲納(Daniel Drezner)指出的那樣,“對盟國的態度將會隨著入主白宮的執政黨的變化而搖擺不定”。考慮到公眾更傾向于支持那些得到其他盟國同意的外交措施,這會對同盟的合法性和可見作用構成損害。此外,這也同樣損害了它們作為隱形的咨詢機構的作用。在危機期間,盟國可以起到有效的監管作用,而且可以成為寶貴的資源。未來的總統可能會發現自己處于孤立無援的危險境地,當他們想要求助盟國時,卻發現對方根本不愿意接起電話。

權力監督與制衡的未來

長期以來,比起國內政策,美國總統在外交政策制定上有更大的余地,但他們的控制力也從來不是絕對的。但是,冷戰結束后,一度對總統權力形成限制的監管和制衡手段正在逐漸衰落。特朗普不受限制的行政權力并不是憑空出現的:這是一種長期以來的趨勢發展到頂點的表現。作為一個明顯不在乎他人意見的總統,沒有什么比目前的體制更適合特朗普了。

外交政策的許多制約因素是無形的。總統們可以預見來自國會的阻力,并相應地調整和約束自己的行動。總統可能會擔心閉門會談無法獲得足夠的國際支持和盟友的讓步。正因這些限制是無形的,人們難以發現它的作用,直到失去時才發現為時已晚。特朗普所暴露出的問題是,這些限制很大程度上已不復存在了,而要馬上重建卻是不可能的。

面對這種局面,能做些什么呢?冷戰結束后,美國總統的權力不斷膨脹。可能只有中國崛起成為美國人民和美國領導人的競爭者時,人們才能意識到,為了更好地制定外交政策,國會和官僚機構的智慧和權力制衡是不可或缺的,它們需要真正的權力和嚴肅的專業知識,而且,盟友和國際機構的效用也應當得到重視。中國對美國利益的威脅不斷上升,有可能帶來國會在外交政策方面專業知識的復興,對于充實美國外交人才力量的支持,盟國和國際機構也會加強美國在危機管理方面的權力。

如果沒有這個前提,國會很可能繼續維持對外交政策的無知和冷漠,白宮也無法充分利用美國的外交人才,總統將繼續無視親密盟友的意見,這就是不受約束、不受控制的總統權力。特朗普并不是始作俑者,但是他上任后,這些隱藏已久的風險終于迎來了爆發期;而美國人將長期生活在其惡果之中。

翻譯文章:

James Goldgeier and Elizabeth N. Saunders ,The Roots of Trump’s Unconstrained Presidency,Foreign Affairs,September/October Issue 2018.

網絡鏈接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-08-13/unconstrained-presidency

作者:James Goldgeier; Elizabeth N. Saunders,翻譯:劉子琦。英文原載《外交事務》。本文原載微信公眾號“法意讀書”,授權察網發布。】

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